如何一年浪费1250亿美元

有几位参议员每年都会出版一本名为《浪费手册》的小册子,里面列举了他们能找到的浪费项目:内华达妓院性工作者的丰乳减税、关于家庭妇女在夫妻争吵中应当冷静的研究报告、百万美元在华盛顿近郊建立豪华公共汽车候车室、在电视上为救助桑迪飓风的紧急拨款作广告、在阿拉斯加建造一座无目的的桥梁……

花别人的钱不心疼,政府花纳税人的钱就更不心疼。政府越大,浪费越多。每年开销接近四万亿美元的美国联邦政府,其中的浪费现象令人咋舌。

美国联邦政府中有一个专门监察各部门效率的机构,名叫“政府责任办公室”(简称GAO)。2016年4月13日,离美国人报税的截止日期还有几天,国会众议院监察委员会召开听证会,GAO主任吉恩·多达落开门见山地说:“我们在去年的支出中发现有数百亿美元的钱是可以省下来的。”

数百亿,听起来很惊人,其实并非数额的全部,因为在2016年的报告中,GAO并没有像2015年那样列出更为具体的数目:在2015年的报告里,GAO指出,联邦政府在2014年浪费了1250亿美元。大约三分之二的浪费发生在管理着庞大的穷人和老人医疗以及社会保险资金上面。中等国家的整个预算往往还达不到这个数字。

这一千多亿美元是可以看得见的数目。事实上,联邦政府中还存在着更多的浪费,是账面上看不到的(叠床架屋却效率低下的官僚机构、繁琐复杂却压制效率的规章制度、利益集团通过政府进行分肥等等)。无怪乎,这几十年来联邦政府在民众心中的信用一路下跌。根据皮尤中心的民调,民众对联邦政府的信任程度在2015年只有19%,而在1964年却是77%。如果以党派来划分,情况就显得更严重。在奥巴马上台之后,民主党人有26%表示信任联邦政府,共和党人却只有11%。

做个医保网页花了17亿美元

建国初年,美国制宪者们的初衷是建立一个非常小的联邦政府,政治重心在地方而不在华盛顿。经过二百多年的发展,美国从一个与旧大陆隔绝的新兴国家发展成世界超级大国。其官僚机构也随之严重地膨胀。

1789年的联邦政府,总统的内阁中只有3个部:国务院(主管外交)、战争部(主管军事)、财政部(主管发行货币及少量的财政事务)。如今,联邦政府有15个部,包括国务院、国防部、司法部、内政部、农业部、商业部、劳工部、卫生部、城市发展与住房部、交通部、能源部、教育部、退伍军人部、国土安全部。另外的“部级单位干部”还包括白宫幕僚长、预算办公室主任、环境保护署署长、贸易代表、驻联合国大使、经济顾问委员会主席、小企业署署长。

联邦政府目前有272.1万雇员,与1965年的249.6万比较,增加的数量并不多,甚至还赶不上人口增长的比例。但这个数字有很大的误导成分,因为政府在正式的雇员之外还会以合同的方式雇用大量人力。据国会预算委员会的估计,如今每年花在雇用合同工上的钱至少是5000亿美元。

这样一个庞大的官僚机构,有各种管理漏洞。有趣的是,中央情报局的前身美国战略服务处在1944年曾经给敌后的特工发出一系列进行破坏活动的指示。在“如何破坏机构与生产能力”一栏下有几条,完全能够用来形容联邦官僚体制运作的方式。例如, “所有的问题都组织委员会来处理,而每个委员会不要少于5个人”,“在沟通的时候坚持都要用正确和恰当的字眼”,“提醒人们在处理问题时一定小心谨慎,省得尴尬”,“什么决定都要写下来”,等等诸如此类。许多看到这份当年的绝密文件的人都会心一笑:这不就是如今联邦政府的工作方式吗?的确,要在华盛顿办成哪怕是一件简单的事情,都要经过各种衙门。

这些年最典型的例子之一便是奥巴马医改的网页。2010年3月23日,国会通过了奥巴马医改法案,2013年开始推行,并计划在是年10月推出医保网页。负责制作这个网页的政府部门拿出了60个合同,承包给33家公司。这些公司之间并没有很好地交流,有时甚至是背靠背地运作。拿美国的俗话说,就是“左手不知道右手在干什么”。有不少合同根据政府照顾少数族裔、残废人的规定,给了一些在技术上并不过硬甚至不合格的公司。事后发现,签署合同的联邦官员并没有仔细地去考察承包公司的背景以及过去的记录。这中间的种种错误造成了价格直线上升。这个项目最早的预算是9370万美元。几个月之后,涨到了2.92亿。在花了这么多钱之后,网页推出的第一天便瘫痪了,成为当日的头条新闻。为了挽回影响,政府赶紧花钱重做。结果是,一年后政府的监察部门发现,网页的开支变成了17亿美元。

死了的人继续领社保

奥巴马医改网页仅仅是一个项目,再浪费也有限。而经年设立的各种政府部门,一旦成立,就很难取消。里根总统曾说:“政府项目一旦设立就不会消失。事实上,我们在地球上能看到的最接近永生不死的事物就是政府部门。”

政府负责的医疗与社会福利项目是浪费最大的部门。GAO的报告指出,从2002至2012年,这些部门总共向不该领取款项的人开出了6880亿美元的支票。已经去世的人继续领取社会保险、有足够收入的人继续领取社会福利、错误地支付医疗账单,等等。负责老人医疗保险Medicare的单位承认,其出错率超过10%。

最经常遭到诟病的联邦部门还有教育部。按照美国《宪法》,教育属于地方事务,联邦政府无权干预。在美国,中小学教育都是由地方上来组织的,也就是所谓“学区”。每个州的学区组织方式有所区别。有的地方,学区的税收与地方政府是合并的,有的地方,学区甚至有分开的税收。因此,在富裕的地区里,学校的设施就会比较好,而在贫穷的地区,学校就会比较差。

至于大学教育,联邦政府除了有权办军事院校之外,大学教育统统是由州来办的。在内战期间通过的《宅地法》中,包含着将所谓“无人”或政府拥有的土地拨出来给各个州主办大学教育的条例。美国的公立大学基本上都是州立大学,而没有国立大学一说。

因此,教育本来不干联邦政府的事。1979年在卡特总统任上,国会通过法案专门成立了教育部,如今这个部有5000名雇员。其主要工作就是制定一些全国性教育政策,例如照顾残疾儿童、防止学校中种族歧视等等。这些特殊项目都由联邦政府拨款。许多学校为了获得联邦的补助,将一些并不应该归入残疾行列的学生拨入特殊教育班,使得这些年来特殊教育的经费大幅度增加。不少家长出面抗议,指责这种做法损害了正常孩子们的身心健康。

笔者也碰到过不少类似情况。有位朋友的孩子出生在美国,说的是地道的英文。学校让她填写一份表格,其中有个问题是:家里说的是什么语言。她填上了“中文”。之后,学校不分青红皂白,将她分到了“英文非母语”的班上。这样的班会人为地压低课程的标准来适应移民学生。联邦教育部有补贴。学校为了要这些补贴,便尽量将移民的孩子送到这些班上。从这些班上出来的不少孩子,需要许多年的努力才能赶上正常水平。

五角大楼的浪费也非常有名,每年在研制武器上花了大量的钱。例如,著名的F-35新式战斗机的研发花费了大约50亿至70亿美元,五角大楼订购量为2443架,总值上万亿美元。经过多年的一再拖延,负责研发的洛克希德-马丁公司交出了34架飞机,而飞机上的电脑和操作系统还出现了大量问题。在模拟战斗中,这款“超级战机”在某些方面的性能甚至不能超过其他国家目前的同类战机。国会为此展开了深入调查。2008年总统候选人、参议院军事委员会主席麦凯恩愤怒地批评这项计划“体现了军工生产中各种明暗的连带关系”。他在听证会上表示,政府必须削减订货。

妓女丰乳也能减税

联邦政府大规模的浪费现象,除了官僚机构的无能与无效之外,另外一个重要的原因就是利益集团在首都分肥。

根据美国宪法,收税和开支的权利都在国会而不在行政部门。国会的参议院与众议院都有拨款委员会。每年由白宫预算委员会制定联邦政府的预算,之后提交国会批准。国会的两个委员会再根据预算分类,交给委员会中的相关小组讨论。两院各自的委员会讨论通过之后,再相互协调,最终形成预算草案,交给议会全体表决。通过了的预算法案就此成为法律。

大量的分肥行动就是在这个过程中进行的。

首先是官僚集团。总统是民选的,进入白宫之后会任命一大批官员。华盛顿官僚机构的雇员分为两种,一类是总统直接任命的高官(各部部长与副部长,以及一些联邦单位的首脑)。这些官员是随着总统的任期而任职的。总统可以随时撤换他们,而总统卸任之后,这些官员也会被换上新总统任命的人。在任命的官员之下,则是一个庞大的文官系统。这个系统具有高度的稳定性。

各部门首脑的最重要的工作之一,便是“保卫”本部门的预算。由于联邦政府连年快速膨胀,民间要求削减政府开支的呼声非常高。许多政客竞选的时候,对选民承诺削减。进入华盛顿之后,每个议员都会在数个委员会中服务,他们的眼睛都会盯着与委员会相关的政府机构,看看是否能够精简出个名堂。例如,军事委员会的会盯着五角大楼,外交委员会的会盯着国务院以及对外援助署,等等。而各部门首脑必须设法到白宫的预算部门以及国会的相关委员会去活动,争取保证自己的部门不在削减之列,起码不会遭到大幅度削减。如果不经意,就有可能被砍一刀。

最有趣的例子之一发生在2011年。华盛顿有个叫做“和平研究所”的机构,里面有大批从历届政府中退下来的外交官和顾问,政府每年拨款三四千万美元。在讨论政府预算的时候,一些共和党议员发现存在这么个机构,问起来却不知道在做什么。年轻气盛的犹他州共和党籍议员查非兹和纽约州民主党籍议员威尔尼建议将它砍掉。通常在这种情况下,被砍的对象会积极活动。可是和平研究所的那些前高官甚至没有注意到这件事。结果众议院在2月份通过决议,砍掉这个机构的资金后,那些高高在上的前官员们才着急起来,慌忙到处去游说。一个月之后,通过他们在国务院与军方的关系,终于将资金要了回来。

华盛顿这种“不知道在做什么”的大小机构真还不少,类似的项目分散在全国各地则更多。国会有几位参议员每年都会出版一本名为《浪费手册》的小册子,里面列举了他们能找到的浪费项目。在2013年的名单中,接受联邦政府以某种方式补助的项目有:内华达妓院性工作者的丰乳减税、关于家庭妇女在夫妻争吵中应当冷静的研究报告、百万美元在华盛顿近郊建立豪华公共汽车候车室、在电视上为救助桑迪飓风的紧急拨款作广告、在阿拉斯加建造一座无目的的桥梁,等等不一而足。

虽然许多国会议员严厉地批评政府浪费,但国会本身却是浪费的主要根源之一。议员来自各地,他们在国会的主要工作之一,是为本选区争取拨款和项目。议员们是否继续得到选民的支持,与他们能够为本地带来利益紧密相关。有能力为本地争取来更多的利益、创造繁荣与就业机会的人便会得到选民的支持。与此相应的是,地方的政府部门、各大学、研究机构、非政府组织中,都有相当大一批专门以联络国会和联邦政府部门来争取拨款为职业的人。许多莫名其妙的项目正是这种错综复杂的利益网络的产物。

国会议员为自己的项目拨款的一种普遍的方式,是所谓的“耳朵标记”,也就是在议案中塞进私货,插入一些专门拨款的项目。非政府组织“公民反对政府浪费”的负责人之一科蒂斯·卡林介绍说,自1991年以来,国会共批准了超过11万个“耳朵标记”拨款,一共3230亿美元。从1995到2006年,是“耳朵标记”项目拨款最盛行的时候。2011年,在茶党风潮冲击下,国会通过了决议,在一年中禁止使用这种方式来拨款。不过国会议员也想出了新的对策。如今,他们更多地通过与政府有关部门联系的方式,通过联邦政府部门直接将款项拨给自己的选区。

来源:南方周末

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